1. 土地管理體制
一、土地管理沿革
1.早期的土地開發管理
1776年簽署的《獨立宣言》標志著美利堅合眾國的成立。美國政府首先將東部大西洋沿岸英國殖民地和西部印第安人領地收為國有，然後逐步賣給私人。在建國初期的邦聯制（1781～1788年）時代，為了讓新英格蘭地區的13塊殖民地加入統一的美利堅合眾國，國會宣布將西部的一些土地出賣或租讓，以換取東部州放棄對西部土地的要求。政府還鼓勵居民從東部向西部偏遠地區遷移（著名的「西進運動」），以十分便宜的價格向私人出售有待開發的土地。例如1862年通過的《宅地法》規定，凡是年滿21歲的美國公民，只需交納10美元手續費就可以免費獲得無人居住的160英畝公共土地。只要在那裡定居和開墾5年，土地就永遠歸其所有。先後通過《鼓勵西部草原植樹法》、《沙漠土地法》等法律，大規模向個人出賣土地，供其墾荒。這些法律現在已不再有效。
美國西部開發以土地開發為中心，在早期西部開發過程中土地開發起到決定性作用。當時整個西部基本是處女地，每平方英里不到2人。聯邦首先使西部土地國有化，由國家掌控這些土地。通過將土地拿到市場上出售、把土地作為獎勵金激勵企業開發、讓移民自由佔領土地再由政府加以確認等辦法，並通過財政補貼和土地免費贈予等形式的政府補貼，使土地開發在農業、礦業、交通運輸和城市發展等環節都起到了促進作用。例如為了大力促進西部鐵路建設，在鐵路沿線兩側劃撥出10英里的土地帶贈與修建該鐵路的鐵路公司。
2.成立土地管理總辦公室
強調土地的社會職能和利益高於一切，實現土地資產的可持續利用，是美國土地管理的根本宗旨和主要目標所在。為強化土地管理職能，1812年成立了土地管理總辦公室，進行土地登記和買賣等土地管理工作。
3.成立土地管理局
19世紀到20世紀初，西部地多人少，加上早期土地政策的鼓勵，邊疆的開拓無一不是採取掠奪性的墾殖方式。由於管理和規劃不周，大規模開墾土地、砍伐森林、過度放牧造成水土流失和地力下降。1934年5月，出現了席捲全國三分之二土地的「黑風暴」現象，大量農田被毀，農作物大幅減產。27個州的100多萬英畝的表層沃土被颳走，小麥當年減產51億公斤。面對這種土地資源遭到嚴重破壞的情況，及城市化過程中優質土地的不斷減少，聯邦政府及州政府開始制定一系列措施，並通過大量相關法律，例如《土壤保護和國內生產配給法》等，來保護土地的合理使用。1946年由土地管理總辦公室和放牧局合並成立了土地管理局，隸屬於內政部。
4.土地管理經歷的階段
從1785年美國聯邦憲法之前制定的第一個土地法令開始，美國的國土資源管理大體經歷了粗放管理、協調過渡和嚴格依法科學管理三個階段。
從19世紀中期的淘金熱到20世紀30年代屬於粗放管理階段。開放式獲得公共土地，每戶免費分給160畝土地；礦產發現者和土地所有者可以免費獲得礦產開采權。適於娛樂、具有歷史保護意義和公共利用的土地由議會或政府圈定出來得到完整的保護。粗放管理的有利影響包括刺激資源開發，使礦產開發達到最高產量，滿足了國家工業化的需求，提供了全國性的就業機會；其不利影響是忽視了對環境的保護。
1930～1960年屬於協調過渡階段。聯邦政府認識到應將公共土地和公共資源的多用途作用作為追求目標，並採用調整的辦法來協調競爭性利用，從紐約開始實行土地功能分區管理。
20世紀60年代至今屬於嚴格依法科學管理階段。主要是強調科學規劃、有效合理開發利用國土資源，強調人的生活環境和野生生物保護。
二、土地管理體制
1.多元化土地所有制
美國國土面積為937.26萬平方公里，其中私人所有的土地佔58%，主要分布在東部；聯邦政府所有的土地佔32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地佔10%。土地以私有制為主，國有土地只佔其中一小部分。
美國法律保護私有土地和國有土地所有權不受侵犯，法律規定私人所有、聯邦政府所有和州及地方政府所有的土地之間可以自由買賣和出租，所有的土地都實行有償使用，價格由市場供求關系決定。聯邦政府所有土地主要包聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立，不得任意佔用。為了國家和社會公益事業，興建鐵路、公路以及其他設施時，聯邦政府如果確實需要佔用州屬公有土地或私人土地，也要依法通過交換、購買或租賃等有償方式取得。通訊、輸電、輸油等管線要經過公有土地的地上或地下，都必須向內政部土地管理局通行權處申請批准並支付租金。聯邦所有的土地包括地下礦產和水資源的出賣和出租收入是聯邦政府僅次於稅收收入的第二大財政來源。
在聯邦政府擁有的308.4萬平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，即國家土地管理局控制60%，國家森林局控制24%，國防部、墾荒局、國家公園局、水電資源局等部門控制16%。
2.土地權屬
美國土地佔有權分為地下權（包括地下資源開采權）、地面權和地上空間權（包括建築物的容積率以及在容積率范圍內空間設定的通過權），這三部分權益可以分別轉讓。
三、聯邦土地資源管理
美國土地、礦產、水、森林和海洋等資源的所有權屬於聯邦政府、州政府和私人所有。聯邦政府主要負責管理聯邦政府所有的土地及其上的礦產、森林、水、海岸線3英里以外的海洋及其海底上的礦產等；州政府主要負責管理州政府所有的土地及其上的礦產、水和森林等，沿海各州還管理3英里以內的海洋資源；私人土地則由土地所有者自主經營管理。從本質上來說，美國國土資源是按照所有權進行分權獨立管理的。
美國聯邦所有土地一般稱公共土地，約佔全國土地的1/3，其中90%分布在西部11個州和阿拉斯加州，而阿拉斯加州96%的土地則為聯邦政府所擁有或控制，大部分禁止使用。在城市土地構成中，約30%的土地為聯邦所有，其中波士頓聯邦所有土地佔37.5%。公共土地歸內政部土地管理局管理。
1.土地管理局機構設置及其工作任務
土地管理局的機構設置見圖2-29，其總部設在首都華盛頓，在全國各地設立派出機構，共有（包含聯邦、州、縣、市四級在內）12個區域性辦公室、58個地區性辦公室、143個資源區辦公室，地方政府沒有設立專門的土地管理機構，實行集中、垂直的土地管理體制。共有6個國家中心，負責培訓、消防管理與支持、科技及人力資源管理、信息資源管理並提供商業服務。
土地管理局擁有約8900名工作人員，主要負責管理分布於美國西部12個州264萬英畝的土地、分布於全國范圍內大約700萬英畝的聯邦地下礦產資源和3880萬英畝國有土地范圍內野火的防治工作。土地管理局管理的大部分土地位於美國西部（含阿拉斯加州），土地類型包括草原、森林、高山、北極苔原及沙漠。資源類型包括能源、礦產、木材、牧草，野馬及野驢種群數量，魚及野生動植物棲息地，荒地、考古發掘地、古生物化石產地及歷史遺跡，以及其他寶貴的自然遺產資源等。
2.土地管理局的主要職能
土地管理局作為聯邦政府最大的國有土地管理者，管理著廣闊的自然及文化資源，肩負著如何綜合開發和利用國有土地的使命，土地管理局正面臨著新的機遇和挑戰。其主要職責包括：
1）創造休閑、娛樂機會，宣傳新的游樂場地和組織遊客教育活動；
2）組織商業活動，含能源、礦產開發及木材銷售活動；
3）管理與維護野馬、野驢的自然保護區；
4）管理與維護古生物化石產地、考古發掘地及歷史場所；
5）管理和保護魚類及野生動植物棲息地；
6）管理與維護交通系統，含公路、小路及橋；
7）管理與保護野生動植物及原始景觀河；
8）管理與保護珍貴、稀有植物群落；
9）管理與維護國有土地綜合調查系統。
3.土地管理局國有土地管理工作的指導原則
當前土地管理局管理工作的主要任務目標是支撐國有土地的健康、多樣、多產開發與利用，滿足當代及子孫後代對土地資源開發與利用的需求。其指導原則包括：
1）對自然資源進行多目標利用與長期價值管理，承認已經批準的土地用途將隨時間的推移而存在地區差異；
2）承認國有土地在提供開闊空間及保護文化、自然遺產中所起的重要作用；
3）以顧客為中心，對顧客需求做出快速反應，或者滿足他們的需求，或者向他們解釋為什麼不能滿足他們的需求；
4）藉助現代科學和信息技術，了解和掌握土地利用情況及其隨時間的推移是如何變化的；
5）了解與土地管理局管理的國有土地相關的社會、經濟條件，土地利用的環境、社會、經濟條件的改變，對國有土地使用者和地方社區的影響；
6）充分認識到土地管理局與其他組織及個人分享長遠目標的重要性，土地及其利用如何隨時間變化而進化的重要性，共同承擔的人力、財力資源對實現長遠目標的重要性，分享和理解新的信息對如何監測改進方案的實施，以及如何對管理進行調整的重要性，與其他部門或組織建立長期的工作夥伴關系；
7）建立高效的工作程序和服務傳遞系統；
8）做出正確的商業決策，了解成本及稅收狀況，避免預料不到的長期債務；
9）對土地管理局擁有的公共信息——國有土地狀況及其利用情況、土地管理局管理與商業實踐、國有土地及其資源是如何影響人民的日常生活等信息提供公共介面；
10）建立起一個全民參與、鼓勵競爭、力爭生存、適應能力強的組織。
4.土地管理局2000～2005年土地戰略規劃
1993年，土地管理局制訂了自《美國政府運行及執行成效法案》頒布以來第一個國有土地五年戰略規劃。2000～2005年國有土地戰略規劃是美國土地管理局向國會提交的第二個國有土地五年規劃（圖3-11）。規劃描述了在當前預算水平下，未來五個財政年度內土地管理局預期要取得的成果。主要內容包括三個大類、八項工作任務目標。在每個工作任務目標中，都分別闡述了長期目標、基線統計、目標描述、為實現目標所採取的戰略、影響目標實現的關鍵因素、部門或組織交叉關系。
圖3-11 美國土地管理局2000～2005年土地戰略規劃框架圖
5.土地管理局機構設置及其土地戰略規劃的特點
美國土地管理局機構設置及其土地戰略規劃有利有弊，主要表現為以下幾個方面。
（1）優點
1）美國土地管理局隸屬於內政部，國家土地管理局設在華盛頓，在美國西部12個州設有州級土地管理局，這種機構設置與美國聯邦制政體相吻合，有利於協調聯邦與州級政府間的土地管理工作；
2）國家綜合土地調查信息系統的開發與運行及政府政務信息的公開，為公眾、企業、組織、社團、部落等提供了大量的土地資源信息和數據，加快了信息共享與用戶反饋信息的處理與評估速度，建立起了政府與公眾之間信息交流的橋梁；
3）國有土地戰略規劃每五年編制一次，由土地管理局負責編制，並報國會修改、審批後執行，使國有土地及其資源的供、需管理與規劃更加方便、快捷，有利於滿足當前和未來對國有土地及資源不斷增長的需求；
4）國有土地戰略規劃不僅很好地服務於長期目標，還對五年規劃中的每一個財政年度中、短期目標進行了具體設置，並對各個工作任務目標進行量化，目標責任明確，年終對土地管理局規劃執行情況及效果進行評估並向國會匯報，為年度土地管理目標及長期目標的實現提供了保障；
5）當前美國土地戰略規劃把「綜合開發利用土地資源、創造休閑娛樂機會、組織商業活動、保持土地資源健康、環保、持續發展」作為指導土地管理工作的指導原則，保障了土地資源的高效使用及社會經濟效益最大化；
6）土地管理局與其他部門、組織、社會團體及公眾建立了良好的合作夥伴關系，充分調動了公眾參與國有土地管理的主動性和積極性，為土地管理目標的實現提供了堅實的群眾基礎和有力的保障。
（2）缺點
1）美國土地管理局的國有土地管理工作任務繁重，需要較多的財政資金支持；
2）土地管理局五年戰略規劃的國有土地只佔美國國土面積的八分之一左右，很難對規劃、管理之外的其他土地進行更為行之有效的宏觀管理與調控。
在美國，不同用途的土地分屬不同部門管理，如農地的管理與保護歸農業部自然資源保護局管理，印第安人居住地的土地歸內政部印第安事務管理局管理，聯邦所有的林地歸農業部林業局管理，城市用地歸城市規劃委員會管理，軍事用地歸國防部管理，內政部地質調查局負責全國土地利用的調查工作。從土地資源管理機構及其職能來看，美國聯邦所有的土地資源管理，是按照資源類型，在聯邦層次上的既集中又分散的管理模式。美國國土資源管理部門在資源管理方面注重資源的保護，如政策制定、資源調查、產權登記、利用規劃、可持續發展和環境保護等；在產業管理方面，主要是發放許可證、收取權利金、租金和轉讓費、監督生產經營活動的有序進行等，而在具體的生產、銷售、發展和相關產業的拓展上管理較少，主要是通過市場、稅費等經濟杠桿進行調節。
美國土地資源管理在聯邦層次上主要涉及內政部和農業部（圖3-12），有些政府獨立機構也參與對水、海洋、礦山等的管理，例如海事委員會、聯邦礦井安全與保健檢查委員會、田納西流域管理局等。
圖3-12 美國聯邦政府土地資源管理體系
四、各州土地資源管理
美國各州之間國土資源的管理模式以及與聯邦政府國土資源管理模式有所不同。與中央集權制國家不同的是，美國各州政府與聯邦政府不屬於隸屬關系，聯邦各州具有獨立的立法、司法和行政權，各州可根據具體情況負責管理州政府所有的土地及其上的礦產、水和森林等國土資源，沒有統一的必須遵守的管理模式。美國依據法律管理國土資源，近年來隨著聯邦政府權力的增大，聯邦政府對各州資源管理的影響在增強，另外國會可以通過立法、政策、財政撥款等手段影響州政府國土資源管理。
美國各州國土資源管理以集中管理為主，20多個州設立了自然資源部、自然資源與環境管理部、保護與自然資源部、環境與自然資源部或能源、礦產與自然資源部，各州自然資源部具體機構設置和管理內容、資源數量和類型不盡相同（表3-4）。有些州不設立自然資源部，由環境保護部門管理土地、礦產、水和森林等國土資源，例如康涅狄格州、佛羅里達州、緬因州、新澤西州、紐約州、羅得島等。有些州設立專門的部門管理某一種的國土資源，例如弗吉尼亞州設立礦山、礦產與能源部專門管理礦產資源，俄勒岡州設立土地保護與開發部專門管理土地資源。在自然資源部和環境保護部中大多設立地質調查局，負責國土資源調查，表明地質調查局與國土資源管理關系比較密切。
表3-4 美國各州自然資源部管理資源類型