『壹』 推進水利工程什麼改革完善水價水費形成機制和水利工程長效運營機制
8.推進水利工程供水價格改革，完善水價水費形成機制和水利工程長效運營機制。
依據《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國水法》，國家發展和改革委員會與水利部共同制定了《水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱《水價脊指御辦法》），並以國家發展和改革委員會第4號令發布，自2004年1月1日起施行。2003年5月，國務院下發了《關於廢止水利工程水費核訂、計收和管理辦法的批復》，明確《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》（以下簡稱《水費辦法》）自《水價辦法》施行之日起廢止。《水價辦法》按照社會主義市場經濟體制下商品價格管理的基本要求，結合水利工程供水收費的實際情況，明確了水利工程供水價格的形成機制和水價構成；明確了水價核定原則及辦法；規定了供水價格的管理許可權；規定了水利工程供水有關當事方的權利、義務和承擔的法律責任。《水價辦法》的發布施行標志著我國水價改革進一步深化，對理順供水價格體系、健全水價形成機制、規范供水價格管理、建立水利工程的良性運行機制、促進社會節水將發揮極其重要的作用。
一、《水價辦法》體現了水法規定的水價確定原則
我國逗返水資源短缺，而且時空分布不均衡。為保證經濟社會發展對水的需求，國家投入了大量資金和人力興建大批水利工程，同時實行節約用水政策。但是多年來，供水工程難以實現良性運行，用水浪費現象仍普遍存在，其重要原因之一是水利工程供水從未視為商品，水利主要是無償或低價供水。為了鞏固現有水利工程，發揮水利工程的效益，促進節約用水，國務院於1985年7月頒布了《水費辦法》。該辦法打破了無償供水的陳舊觀念，規定「為合理利用水資源，促進節約用水，保證水利工程必需的運行管理、大修和更新改造費用，以充分發揮經費效益，凡水利工程都應實行有償供水。工業、農業和其他一切用水戶，都應該按照規定向水利工程管理單位交付水費。」這在我國水管理史上是一大突破，為進一步推進水價改革奠定了基礎。近18年來，《水費辦法》對促進各省、自治區、直轄市制定本省（區、市）的水利工程供水價格，規范水費計收、使用和管理起到了重要作用。但是，由於歷史原因，《水費辦法》未將水利工程供水列入商品范疇進行定價和管理，導致水價低於供水成本，供水單位長期虧損難以為繼，水利工程老化失修甚至無法正常運行。水價由於過低，對節約用水失去了經濟杠桿作用。因此，改革水價，建立適應社會主義市場經濟體制的水價形成機製成為一項緊迫的任務。
黨中央、國務院非常關注水管理改革和水價改革，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》提出，要「改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性。」 2002年水法修訂，對水工程供水水費的有關規定作了較大的補充和完善。修訂後的水法第六條規定，「國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，並保護其合法權益。」第五十五條規定，「使用水工程供應的水，應當按照國家規定向供水單位繳納水費。供水價格應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定。具體辦法由省級以上人民政府價格主管部門會同同級水行政主管部門或其他供水行政主管部門依據職權制定。」 第四十九條還規定，「用水應當計量，並按照批準的用水計劃用水」，「用水實行計量收費和超定額累進加價制度。」 《水價辦法》作為水法的重要配套法規，認真貫徹了水法關於水價的各項規定，並將其具體化。《水價辦法》在第六條規定，「水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定，並依據供水成本、費用及市場供求的情況適時調整。」 《水價辦法》還在第七、八、九、十、十一、十二條中，針對不同的供水區域、供水工程、供水對象、供水時的資源存量等情況，規定製定水價的具體辦法。這些規定遵照中央對水價改革的要求，既堅持了水法確定的基本原則，又突出了針對性和可操作性，體現了解放思想、實事求是、與時俱進的精神。
二、《水價辦法》突出了水的商品屬性
水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，水既具有自然屬性又具有商品屬性。由於水是維系人類生存的不可替代的自然資源，而且水利和水害都直接影響到經濟社會發展的大局。因此櫻岩，人們在長期的治水實踐中對水的自然屬性形成了深刻、系統的認識。只有遵循水的自然規律，才能實現人與水的和諧共處，正逐漸成為社會的共識。但是，人們對水的商品屬性的認識遠不如對其自然屬性的認識，至少尚未形成共識。這是因為，在經濟社會不太發達時期，水的供求矛盾不尖銳，人們總認為水由雨來，取之不盡、用之不竭。隨著經濟社會發展，水資源短缺、水環境惡化日益突出，人們才開始正視水的商品屬性。只有像遵循水的自然屬性一樣去遵循水的商品的價值規律，才能調節供求關系，提高用水效率，促進節約用水，減少排污，最終實現水資源的可持續利用。為此，水法第七條規定，「國家對水資源依法實行取水許可制度和實行有償使用制度。」第五十五條規定，「使用水工程供應的水，應當向供水單位繳納水費。」水法第四十九條還規定，「用水實行計量收費和超定額累進加價制度。」這些規定構成了把水利工程供水作為商品的法律基礎。《水價辦法》第三條規定，「本辦法所稱水利工程供水價格，是指供水經營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設施銷售給用戶的天然水價格。」第四條規定，「水利工程供水價格由供水生產成本、費用、利潤和稅金構成。」並明確了構成水價的四個部分的具體內容。《水價辦法》通過上述規定從根本上把水利工程供水納入了商品范疇。《水價辦法》還在第六條中規定，水利工程供水價格制定後，「並根據供水成本費用及市場供求的變化情況適時調整。」在第十二條規定，「在特殊情況下動用水利工程死庫容的供水價格，可按照正常供水價格的2至3倍核定。」在第十五條規定，「供水水源受季節影響較大的水利工程，供水價格可實行豐枯水價或季節水價浮動價格。」這一系列具體規定進一步明確了水利工程供水價格的形成機制，使水利工程供水價格更加符合市場經濟中的商品價值規律。
三、《水價辦法》維護了供求雙方的合法權益
在計劃經濟體制下，水利工程的建設資金主要靠國家撥款，投資主體比較單一，按當時的實際情況，《水費辦法》使用「投資盈餘」作為利潤指標。隨著社會主義市場經濟體制的建立，水利投資主體逐漸多元化，水價改革也在不斷深化，沿用「投資盈餘」這一指標已不能適應當前經濟形勢和水利改革發展的需要。對當前通行的資本金利潤和凈資產利潤兩個指標，考慮到目前水利工程供水單位未普遍實行資本金制度，《水價辦法》中選擇了按凈資產利潤計算利潤。
為了進一步維護供水經營者的合法權益，《水價辦法》第九條規定，「利用貸款、債券建設的水利供水工程，供水價格應使供水經營者在經營期間內具備補償成本、費用和償還貸款、債券本息的能力並獲得合理的利潤。」第二十一條規定，「水費由供水經營者或其委託的單位、個人計收，其他單位或者個人無權收取水費。」第二十四條還規定了任何單位和個人不得違反規定減免水費，嚴禁任何單位和個人截留、平調和挪用水費。針對部分用水戶不願交付或惡意拖延交付水費的問題，第二十三條規定，「用水戶應當按照國家有關規定及時交付水費。用水戶不交付水費的，應當按照規定支付違約金。用水戶在合理期限內經催告仍不交付水費和違約金的，供水經營者可以按照國家規定的程序中止供水。」
用水戶是水利工程供水的消費者，用水戶的合法權益同樣應受到保護。為此，《水價辦法》第十條第一款規定，「根據國家經濟政策以及用水戶的承受能力，水利工程供水實行分類定價。」第二十二條規定，「供水經營者與用水戶應根據國家有關法律、法規和水價政策，簽訂供用水合同。除無法抗拒的自然因素外，供水經營者未按合同規定正常供水，造成用水戶損失的，應當承擔賠償責任。」因為水是一種特殊商品，用水戶的用水可能關繫到城鄉居民的基本生活用水權益，因此，水市場是一種不完全競爭市場，水價只能是政府幹涉下的不完全市場價格。為了增加水價制定與調整的透明度，保障用水戶和利益相關群眾的知情權和參與權，《水價辦法》第十八條規定，「列入價格聽證目錄的水利工程供水價格，在制定或調整價格時應實行價格聽證，充分聽取有關方面的意見。」並在第二十一條規定，「水利工程供水價格應實行價格公示制度。供水經營者和用水戶必須嚴格執行國家水價政策，不得擅自變更水價。」
為了保證讓農民享受到國家給予的優惠政策，《水價辦法》第十條第二款規定，「農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。」對其他非農業用水價格，《水價辦法》也分別作出了具體規定。同時，《水價辦法》第二十五條，對水利工程供水價格執行情況的監督檢查和對違反價格法規、政策的查處職責也作出了明確的規定。
四、《水價辦法》規定了水利工程供水價格管理許可權
水利工程供水價格關繫到廣大用水戶和利益相關群眾的切身利益，甚至可能會影響到經濟社會的發展和穩定。因此，政府必須加強對水利工程供水價格的管理。我國地域遼闊，各行政區域的水資源狀況、經濟社會發展水平、群眾的承受能力、供水工程情況差異很大，因此不可能全國制定統一的水價，確定統一的調幅和調整時間。依據水法及有關法規，《水價辦法》第五條規定，「水利工程供水價格採取統一政策、分級管理方式，區別不同情況實行政府指導價或政府定價。政府鼓勵發展的民辦、民營水利工程供水價格，實行政府指導價；其他水利工程供水價格實行政府定價。」 《水價辦法》還按照政府部門的職責分工以及價格管理許可權，規定「中央直屬和跨省、自治區、直轄市水利工程的供水價格，由國務院價格主管部門商水行政主管部門審批」， 「地方水利工程供水價格的管理許可權和申報審批程序，又各省、自治區、直轄市人民政府價格主管部門商水行政主管部門規定。」
五、《水價辦法》注意了與相關政策法規的銜接
水利工程供水價格管理涉及到的現行政策法規較多。尤其是自1985年《水費辦法》頒布施行以來，我國先後制定了水法、物價法、水利產業政策，2002年又修訂了水法。近18年來，各地在水價改革方面也進行了很多有益的探索，總結了不少成功的經驗。《水價辦法》制定過程中，結合我國水工程供水價格管理的現狀，認真吸收了改革經驗，細致的解決了與相關政策法規的銜接問題。例如，1999年水利部組織制定的《水利產業政策實施細則》第二十四條提出，「水利工程供水應推行兩部制水價。兩部制水價中，基本水價按補償供水工程固定成本費用的原則核定，計量水價按補償供水工程正常運行成本、費用加合理利潤的原則核定。基本水價和計量水價的標准，由各級價格主管部門按照管理許可權核定。」該細則印發後，一些地方開展了兩部制水價的改革試驗。《水價辦法》考慮到兩部制水價是基於水利工程供水特點提出的，實行兩部制水價有利於用戶在豐枯年度均衡負擔水費，也有利於水管單位正常運營費用的均衡補償。又考慮到兩部制水價的復雜性，需逐步推行。因此，在第十三條中規定，「水利工程應逐步推行基本水價和計量水價將結合的兩部制水價。具體實施范圍和步驟由各省、自治區、直轄市價格主管部門確定。」同時根據目前推行的經驗，對基本水價和計量水價核定的原則作了具體規定。再如，《水價辦法》在附則中明確水利工程水費的使用和管理按國務院財政主管部門和水行政主管部門有關財務會計制度執行；規定了排水水費的收取范圍和計量原則，解決了與《水費辦法》的銜接問題。
總之，《水價辦法》是社會主義市場經濟條件下，符合當前我國水價改革實際情況的一部較好的供水價格管理法規。但是，不能認為《水價辦法》施行了，水利工程供水的所有水價問題就都可以解決了。例如，《水價辦法》規定了農業用水價格按供水成本計價，不計利潤。非農業用水價格中利潤水平按國內商業銀行長期貸款利率加2至3個百分點確定。由於農業用水約占水利工程供水的75%左右，而其水價不計利潤，因此水利工程水價的綜合利潤率平均為2%，遠低於我國工業企業的平均利潤率。但是考慮到當前我國的農業政策及農業的實際承受能力，目前只能採用這樣的規定。隨著改革的深入，社會主義市場經濟體制的逐漸完善，水價形成機制和水價管理制度也必將逐漸完善和成熟。《水價辦法》的施行，將起到重要的推動作用。各級水行政主管部門應認真學習貫徹，積極組織實施《水價辦法》，並以此為契機，進一步推進水利工程供水單位的改革，努力形成良性運行的水工程管理機制。